Seu legado está relacionado com a definição das fronteiras do Brasil e com a criação de uma política internacional adaptada às necessidades do país.
O Barão do Rio Branco foi um diplomata, advogado, historiador e político brasileiro. Durante o seu mandato como Ministro das Relações Exteriores (1902-1912), ele negociou a incorporação de cerca de 900 mil quilômetros quadrados ao território brasileiro.Entre os seus feitos, destacam-se:
A demarcação da fronteira do Amapá com a Guiana Francesa
A anexação do território do Acre ao Brasil, através do Tratado de Petrópolis
A resolução de questões de fronteira com a Argentina, França e Bolívia
A criação de uma política internacional adaptada às necessidades do Brasil
A preparação do terreno para a aproximação com as repúblicas hispano-americanas
O Barão do Rio Branco foi um pan-americanista, que valorizou a amizade e cooperação com os Estados Unidos.
A demarcação da fronteira do Amapá com a Guiana Francesa
A anexação do território do Acre ao Brasil, através do Tratado de Petrópolis
A resolução de questões de fronteira com a Argentina, França e Bolívia
A criação de uma política internacional adaptada às necessidades do Brasil
A preparação do terreno para a aproximação com as repúblicas hispano-americanas
O Barão do Rio Branco foi um pan-americanista, que valorizou a amizade e cooperação com os Estados Unidos.
Os cem anos do fim da gestão do Barão do Rio Branco no Ministério das Relações Exteriores do Brasil coincidem com um momento politicamente propício para se revisitar o legado do patrono da diplomacia brasileira, em especial o referente aos Estados Unidos e ao Prata, os dois principais eixos das relações externas do País. Examinam-se o teor das relações com a potência hegemônica do hemisfério e o caráter oscilante daquelas com a Argentina. A partir de fontes primárias e bibliográficas, o autor procura demonstrar que Rio Branco, além do fechamento dos limites do território nacional, firmou tendências e procedimentos que se incorporaram à tradição da diplomacia brasileira, analisando, para isso, a função do alinhamento Rio de Janeiro-Washington no conjunto da política externa do chanceler e o padrão das relações com o governo argentino, fatores que influenciaram seus movimentos no entorno geográfico. A política de prestígio desenvolvida por Rio Branco decorreu da aspiração em diferenciar seu país do conjunto de nações do segmento sul do hemisfério, identificadas com convulsões políticas e insolvência financeira.
RESUMO
Os cem anos do fim da gestão do Barão do Rio Branco no Ministério das Relações Exteriores do Brasil coincidem com um momento politicamente propício para se revisitar o legado do patrono da diplomacia brasileira, em especial o referente aos Estados Unidos e ao Prata, os dois principais eixos das relações externas do País. Examinam-se o teor das relações com a potência hegemônica do hemisfério e o caráter oscilante daquelas com a Argentina. A partir de fontes primárias e bibliográficas, o autor procura demonstrar que Rio Branco, além do fechamento dos limites do território nacional, firmou tendências e procedimentos que se incorporaram à tradição da diplomacia brasileira, analisando, para isso, a função do alinhamento Rio de Janeiro-Washington no conjunto da política externa do chanceler e o padrão das relações com o governo argentino, fatores que influenciaram seus movimentos no entorno geográfico. A política de prestígio desenvolvida por Rio Branco decorreu da aspiração em diferenciar seu país do conjunto de nações do segmento sul do hemisfério, identificadas com convulsões políticas e insolvência financeira.
Introdução
Pode-se afirmar que quase tudo que se refere à atuação de José Maria da Silva Paranhos Júnior, Barão do Rio Branco, na condição de ministro das relações exteriores do Brasil está desvendado. Se do ponto de vista factual infere-se que quase nada mais resta para vir à luz, o mesmo não se dá no que diz respeito à interpretação de seus atos, nomeadamente as decorrências que eles provocaram em longo prazo. Teses novas sempre podem ser levantadas. O que vem a seguir é uma sistematização de alguns conceitos sobre o Barão, com acréscimos interpretativos, no referente à política externa, com a pretensão de se tocar no essencial de modo a contribuir para ampliar a compreensão do que seria o mais relevante no período que esteve à frente da chancelaria brasileira. Em 2012 se comemora o centenário de seu falecimento (no seu ambiente de trabalho), e é politicamente propício para se revisitar o legado do patrono da nossa diplomacia, até porque o País movimenta-se no contexto regional de forma oposta àquela do Barão, embora a América do Sul de hoje possua alguns traços conjunturais formalmente semelhantes àqueles em que ele atuou. Em termos globais, na primeira década de 1900, assistiu-se ao início de um processo de crise internacional gestada nas contradições da economia liberal. O contexto mundial era multipolar em transição para a formação de blocos (Lessa 2005, 119-21), caracterizado pelo nacionalismo e pela agressividade, geradores de disputas interimperialistas, incidentes diplomáticos, provas de força e corrida armamentista, componentes de um cenário que anunciava o fim de um período de expansão e prosperidade das economias industriais. A crise da era dos impérios desembocou na Grande Guerra (1914-1918), marco histórico do fim efetivo do século 19, este identificado com a pax britannica. Fora do círculo das grandes potências e, portanto, com poucos meios para influir nas decisões internacionais, à diplomacia brasileira não lhe era permitido errar nas apostas. Ler corretamente as tendências do contexto mundial em mudança para aproveitar suas oportunidades é o grande desafio que se coloca de modo permanente aos homens de Estado. A gestão de Paranhos Júnior no Ministério das Relações Exteriores (MRE) merece reexame constante não somente pelo seu savoir-faire, que compõe o perfil de diplomata completo que foi, mas também porque firmou tendências e procedimentos que se incorporaram à tradição diplomática brasileira.
Paranhos Júnior assumiu o MRE com 57 anos de idade. Bacharel em Direito, geógrafo e historiador prestigiado que tinha em seu ativo duas expressivas vitórias em litígios internacionais (questões das Missões de Palmas e do Amapá) nos quais representara os interesses do Brasil. Ao finalizar o Tratado de Petrópolis (17 de novembro de 1903) com a Bolívia, já ministro, encerrando a difícil questão do Acre, seu prestígio cresceu ainda mais, até porque a solução foi ao encontro da majoritária opinião nacional. Realista, infenso à retórica e à verborragia, afirmou que a política internacional não se fazia com sentimentalismos, mas inspirada nos interesses nacionais. Chegou a ser comparado a Bismarck no seu realismo. Mesmo na retificação da fronteira do Brasil com o Uruguai (1909), corrigindo-se uma situação injusta, o fez na hora certa, de modo a acentuar a diferença de procedimento da Argentina, que então reivindicava a posse de ambos os lados do Rio da Prata. Cosmopolita e respeitado em todo o País, tornou-se ícone de inteligência e patriotismo. Foi mantido na direção da pasta por quatro presidentes da República. A política externa brasileira de dezembro de 1902 a fevereiro de 1912 foi toda de Rio Branco. Sua autonomia de ação permitiu-lhe dar continuidade e desenvolver uma administração que se tornou um divisor de águas na história das relações internacionais do Brasil.
Unitarismo
Rio Branco era, por índole e formação, liberal, monarquista e contrário à descentralização do poder. Para ele, o prestígio que o Brasil desfrutara no exterior ao final do Império decorrera da ordem interna e da estabilidade das suas instituições. Fazia distinção entre as nações não só no que dizia respeito à extensão territorial e número de habitantes, mas também consoante o grau de cultura, nível de "civilização" e honestidade de seus governos, o que se pôde perceber, por exemplo, na sua discordância dos critérios adotados pelas grandes potências na Conferência da Paz de Haia (1907), quando elas classificaram as nações para a formação do Tribunal Arbitral Permanente.
Foi um admirador, embora com reservas, dos Estados Unidos, antes mesmo de lá ter estado por um período de quase dois anos para defender o Brasil na questão de Palmas, arbitrada pelo presidente Cleveland. Sobre as repúblicas hispano-americanas, a opinião do chanceler, salvo exceções, era negativa, chegando mesmo a elas referir-se com desdém ("ridículas repúblicas hispano-americanas") em razão do estado crônico de convulsão da ordem pública em que viviam, pois traziam a vergonha e a desconsideração para a América Latina. O Chile afigurava-se-lhe como a única exceção; não por acaso um país que não era república federativa. Os pronunciamentos e as guerras civis acarretavam descrédito para a área, permitindo que na Europa e nos Estados Unidos fizessem referências às "turbulentas repúblicas da América do Sul". (1) A Monarquia fizera o Brasil "unido, grande, próspero e livre", invejado pelos "súditos de Gusmões Blancos e Porfírios Dias". (2) A partir de sua larga vivência na Europa, assegurava que os governos e as classes esclarecidas do Velho Mundo tinham em alta conta o Brasil que, para aquelas, valia mais do que as repúblicas hispano-americanas e os Estados Unidos. Via, com orgulho, seu país ser uma exceção no sul do continente, no qual lhe cumpriria, até, desempenhar uma missão histórica. O Império, ao fazer intervenções armadas nos países platinos, atendera à sua honra e aos seus interesses, mas também desempenhara missão civilizadora.
O temor de Rio Branco, às vésperas da República, era de que o Brasil deixasse de ser a exceção e se igualasse aos demais países da América Latina, caso o novo regime trouxesse o torvelinho revolucionário e a fragmentação territorial. Mas, uma vez proclamada a República, acatou "a vontade nacional", (3) e permaneceu à frente do consulado de Liverpool não sem antes pedir o perdão do Imperador deposto, que o apoiou e estimulou sua permanência na carreira. (Rio Branco 1957, 64-65) O estilo naturalmente reservado de Rio Branco facilitou-lhe o continuar no serviço, apesar de ter opinião negativa sobre o Marechal Deodoro e seus métodos ditatoriais de governo. (Burns 1967, 548). Quando aceitou, mais tarde, após muita relutância, o convite de Rodrigues Alves (1902-1906) para assumir o MRE, a República presidencialista já conseguira sua consolidação política e adentrara em uma fase de estabilidade financeira. Os investidores estrangeiros voltavam ao País. (Topik 2002, 418). Antigos monarquistas tinham aderido à nova ordem. O próprio presidente fora conselheiro do Império. Rio Branco consolava-se com o "chamado regime presidencial" no entendimento de que era o que mais convinha ao País "por muito tempo" e que seria imprudência tentar restaurar o parlamentarismo. O importante seria "fortalecer e desenvolver os elementos conservadores, pôr termo às agitações e à anarquia e assegurar acima de tudo a unidade nacional". (4)
Prestígio gera rivalidade
Ao procurar diferenciar o Brasil do grupo latino-americano de nações, Rio Branco recorreu a uma política de prestígio e de divulgação da boa imagem do País por meio do desenvolvimento e apoio a iniciativas próprias de uma diplomacia cultural. (Ricupero 2002, 84). O esforço bem-sucedido junto à Santa Sé para a criação do primeiro cardinalato latino-americano no Rio de Janeiro, a modernização da armada brasileira, os sucessos do chanceler no remate de velhas questões lindeiras, e a aproximação com os Estados Unidos despertaram ciúmes na Argentina, manifestado na imprensa, sobretudo no La Prensa, em matérias inspiradas pelo rival de Rio Branco na questão de Palmas, Estaniláo S. Zeballos. (5) Foi nesse ambiente de competição que surgiu em Buenos Aires a polêmica sobre o rearmamento naval brasileiro, na esteira da elevação da representação do Brasil em Washington à categoria de embaixada, e da eleição da cidade do Rio de Janeiro para sediar a Terceira Conferência Internacional Americana prevista para 1906.
Rio Branco acreditava que o poder militar era essencial para uma nação impor respeito frente às demais e, por isso, uma vez ministro, reiterou a necessidade de se refazer a marinha de guerra. Não há consenso entre os estudiosos sobre eventual influência recebida de leituras diretas de obras de geopolíticos da época, em especial de Ratzel, Mahan, Mackinder e Kjellén. (Heinsfeld 2000, 16, 22, 42-43, 48, 52, 81, 195; Miyamoto 1995, 47; Backheuser 1945, 28). De qualquer forma, o chanceler brasileiro pensou e agiu como um geopolítico, guiado pelo senso de observação, instinto e faro político. Historiador, construiu suas análises e projeções a partir do exame das fontes e apegava-se à concretitude dos fatos, despreocupado em traduzir para seus atos de política externa ideias então em circulação no Ocidente, como o cumprimento de um Destino Manifesto, a superioridade da raça ou a importância da guerra como elemento de coesão nacional. Realista, tinha consciência dos limites da influência do Brasil na América do Sul. Apesar de gozar de prestígio e respeito dentro e fora do País, lastreados num histórico de sucessos e bom senso diplomático, Rio Branco nunca alardeou desejo de liderança nem levou a efeito uma política externa agressiva e arrogante escudada em ideais de projeção nacional.
Aproximação Brasil-Estados Unidos: o corolário Roosevelt
Possuidores da maior economia do planeta e recém-ingressados na política das grandes potências, os EUA tornavam-se centro de um subsistema internacional de poder. Rio Branco, ao captar com precisão a nova distribuição do poder mundial, não contestou as pretensões dos norte-americanos e até lhes facilitou a tarefa ao procurar uma aproximação ainda maior do que a que já existia entre os dois países e a manifestar o desejo de vê-los desempenhando o papel de leadership do Continente. (6) Além de razões de caráter político, vistas mais adiante, a complementaridade das suas economias dava um fundamento de natureza comercial à aproximação, pois o rápido crescimento da população norte-americana proporcionava amplas perspectivas à venda de produtos tropicais, especialmente de café, em proporções tais que o mercado consumidor daquele país por muito tempo ainda manter-se-ia como o mais importante motor da economia brasileira.
Rio Branco não se envolveu em debates sobre a condução da economia e política comercial. Não obstante sua preferência pessoal por uma tarifa aduaneira liberal, conforme se vê em trecho de longa carta enviada a Domício da Gama em 1908, (7) defendeu na frente externa o protecionismo que a tarifa brasileira dava a certos produtos nacionais. As importações provenientes dos EUA, todavia, recebiam favor alfandegário, geralmente de 20%, em reciprocidade à livre entrada que eles davam a mercadorias brasileiras. Rio Branco, como qualquer brasileiro bem-informado, tinha consciência de que o protecionismo nos EUA era mais forte do que o praticado no Brasil e que a livre entrada de quase todos os produtos nacionais naquele país se devia ao fato de não concorrerem com o que era produzido internamente e porque eram matéria-prima para as fábricas (caso da borracha) ou "artigos necessários à alimentação do povo e que seria impolítico encarecer" (café e cacau). (8)
A política exterior de abrangência latino-americana de Jefferson (1801-1809) e Monroe (1817-1825) foi abandonada pelo governo norte-americano logo após o insucesso do Congresso do Panamá (1826) em favor de tratados bilaterais. Só no último quartel do século 19 os EUA voltaram a considerar a América Latina como um todo e, em consequência, formularam uma política exterior pan-americana, na qual se sobressaíam os objetivos econômicos, embora em relação às áreas adjacentes tenham pesado, também, razões geopolíticas. Originalmente concebida como proteção e não ingerência, a doutrina Monroe foi transformada em justificativa para sancionar intervenções em países latino-americanos abrangidos pela ampliação da área de segurança norte-americana. Os princípios formulados por Monroe em 1823, que vedavam o continente à conquista europeia, impunham, na ótica do presidente Theodore Roosevelt (1901-1909), responsabilidades, como o zelar pela ordem e pela paz no continente por meio de uma ação de polícia internacional. Na mensagem de 6 de dezembro de 1904 ao Congresso do seu país, Roosevelt conciliou monroísmo com intervencionismo ao retrabalhar o conceito de proteção do hemisfério contra agressões extracontinentais de forma a dar justificativa à política de intervenção contra os Estados latino-americanos (9) nos casos de "descalabro crônico" ou de "afrouxamento geral dos laços da sociedade civilizada". (10) As repúblicas da América Latina, conforme constatou o Evening Post de Nova York, deveriam reconhecer suas obrigações em troca da proteção dos Estados Unidos (11), que, em contrapartida, assumiram, também, o papel de gendarmes dos interesses europeus no continente, embora não se lhes reconhecessem o direito de ocupação territorial por ser incompatível com a segurança dos Estados Unidos. (Costa 1968, 217-18). À Europa dava-se a garantia de que as nações latinas da América, sob a supervisão norte-americana, preservariam a ordem pública e manteriam seus compromissos em dia. (12) Londres aplaudiu os termos do corolário Roosevelt. A imprensa da Europa, particularmente a britânica, também aprovou a nova interpretação da doutrina Monroe, uma vez que significava proteção para seus investimentos. (13) Essa auto-outorga de poder, derivada da nova versão da Doutrina Monroe, embora repousasse em razões econômicas e geopolíticas, era também parte da visão de mundo de uma geração que então chegava ao poder (Perkins 1964, 312-13), segundo a qual o expansionismo norte-americano era, também, uma questão de honra e de prestígio (May 1964, 319-31; Costa 1968, 183-84; Duroselle 1976, 227). A Guerra Hispano-americana (1898) é o marco do novo ciclo na política externa dos Estados Unidos que se prolongaria até 1918 (final da Primeira Guerra). (Pecequilo 1999, 53). No Brasil, o novo quadro internacional foi percebido pelos novos donos do poder em 1889. O Barão manteve a tendência republicana de adaptar a política externa do País à nova conjuntura, reforçando-lhe a ênfase pelo fato de concordar com a interpretação de Roosevelt sobre a doutrina Monroe, que para ele não deveria despertar o temor e as suscetibilidades observadas na América espanhola, (14) cujas repúblicas, dizia, deveriam se cuidar caso sentissem qualquer ameaça na linguagem franca do presidente norte-americano, procurando "escolher governos honestos e previdentes, e, pela paz e energia no trabalho, progredirem em riqueza e força". (15) A doutrina se lhe afigurava proteção contra eventuais violências e conquistas perpetradas pelas potências europeias. A linguagem de Roosevelt deveria inquietar mais as potências do Velho Mundo pelo fato de os Estados Unidos mostrarem-se dispostos a "intervir, sempre que for necessário, na questão do Oriente europeu e na Ásia, que as mesmas potências entendiam pertencer-lhe exclusivamente". A união da América hispânica para se contrapor aos EUA seria inútil, algo que para ele estava fora de questão, até mesmo "ridículo" em razão da disparidade de forças e de recursos, além da separação que existia entre seus povos. (16) Rio Branco ainda registrou a incoerência daqueles que, no Brasil, manifestavam prevenções contra os EUA depois de terem aplaudido a intervenção dos mesmos a favor de Floriano Peixoto por ocasião da Revolta da Armada (1893-1894). (17) Mas o chanceler brasileiro não era figura deslocada do seu ambiente. Sua posição em relação à mensagem do presidente norte-americano de 6 de dezembro de 1904 tinha respaldo, embora não unânime, na opinião interna. (18) Mesmo na América Latina, de modo geral, o corolário Roosevelt foi acolhido com moderação. (Perkins 1964, 204-205). De mais a mais, o País atravessava período de estabilidade político-institucional, além de estar com as contas externas em ordem depois da rígida política financeira de Campos Sales (1898-1902), fatos que somados à prosperidade da lavoura cafeeira tornaram possíveis os êxitos materiais da administração Rodrigues Alves (1902-1906), colocando o Brasil longe de ser qualificado como uma república "mal governada e turbulenta".
O primeiro teste de Rio Branco a esse respeito foi o bloqueio naval imposto em 9 de dezembro de 1902 por Grã-Bretanha, Alemanha e Itália à Venezuela a título de cobrança de dívidas. O governo Roosevelt manteve-se neutro, mas fora comunicado com antecedência pelos interventores, que, assim, reconheceram a nova potência mundial e sua respectiva área de influência. Apenas há seis dias à frente do MRE, quando a frota dos credores entrou no porto de La Guayra, Rio Branco não hesitou em alinhar-se aos EUA, pois entendeu que a doutrina Monroe não estava em questão, uma vez que o bloqueio não implicava conquista de território (Stuart 1989, 49, 187-88, 206; Lins 1945, 489-90; Perkins 1964, 187-88). O Secretário de Estado Hay opinou que o Brasil não deveria se envolver na questão da Venezuela, com o que concordou o governo brasileiro, até porque desejava preservar as boas relações com os governos que pressionavam o país sul-americano. (19) Além de aceitar a sugestão norte-americana, o chanceler brasileiro recusou a do ministro argentino Drago para formar uma liga de países sul-americanos contra demonstrações de força de países europeus, e negando-se a engrossar protesto contra cobrança coercitiva de dívidas, pois o Brasil não era mau pagador. (Lins 1945, 489-90; Costa 1968, 134). Pode-se, também, ajuntar que qualquer protesto naquela conjuntura seria vão, uma vez que afora os Estados Unidos nenhum outro país americano tinha força suficiente para se opor a qualquer uma das potências europeias envolvidas no episódio venezuelano.
Criação da embaixada brasileira em Washington
Nem decorridos dois meses da mensagem de Roosevelt ao Congresso de seu país redefinindo os termos da doutrina Monroe (6 de dezembro de 1904), Rio Branco reafirmou a aproximação Brasil-Estados Unidos, de modo enfático, por meio de um ato que, conforme afirmou Nabuco, por si só tinha o significado de uma política: a elevação da legação do Brasil em Washington, em 13 de janeiro de 1905, à categoria de embaixada, acompanhada de ato recíproco e simultâneo do governo norte-americano. Nas palavras de Álvaro Lins, a embaixada resultou do desejo do chanceler brasileiro de criar "uma moldura nova e brilhante para dar relevo a um quadro antigo" (isto é, a amizade norte-americana) para não "repetir os seus antecessores". (Lins 1945, 492-93). A elevação do nível de representação entre dois países, naquela época sobretudo, tinha um significado que ia além da rotina diplomática. Para o Brasil não assinalou apenas o estreitamento dos laços de amizade - conferia-lhe prestígio e o diferenciava do conjunto de nações da América do Sul.
Tanto nessa ocasião quanto na Europa enxergou-se na criação das embaixadas a formação de uma entente Brasil-Estados Unidos, aspirando o primeiro à supremacia política na América Latina em eventual divisão de responsabilidades na aplicação da doutrina Monroe, conforme declararam então o presidente Roosevelt e o seu secretário de Estado Root. (Costa 1968, 69). Na Alemanha, o órgão pangermanista Grenzboten entendeu que o ato simultâneo conferia ao Brasil o status de primeira potência, a mais adiantada da América do Sul. (20) A criação das embaixadas foi acusada na Argentina, (21) cuja imprensa interpretou como desejo brasileiro de exercer, com o apoio dos Estados Unidos, hegemonia sobre o segmento sul do hemisfério. (Costa 1968, 68-69, 75). Um subimperialismo, segundo análise do La Prensa. No Rio de Janeiro, seus principais jornais, como O Paiz e o Jornal do Commercio, apoiaram o ato do governo, (22) qualificaram-no como marco de um novo momento na política exterior brasileira, (23) realçaram o prestígio brasileiro e vislumbraram o estabelecimento de uma entente cordiale entre as duas maiores nações do continente. (24) O Jornal do Brasil, do Rio de Janeiro, e o Comércio, de São Paulo, são exemplos de jornais que desaprovaram a criação das embaixadas. O próprio Rio Branco respondeu aos seus críticos, sob o pseudônimo de J. Penn, em longo artigo publicado no Jornal do Commercio, do Rio de Janeiro, no qual, depois de justificar pela tradição a aproximação dos dois países, tocou no essencial: a amizade dos Estados Unidos proporcionaria ao Brasil "uma barreira invencível" às manobras contra ele empreendidas em Washington, o principal centro das intrigas contra o Brasil. (Rio Branco 1948, 129-51). Os argumentos do Chanceler provinham tanto da economia quanto do jogo político internacional e estão explicitados no citado despacho reservado para Washington de 31 de janeiro de 1905, no qual além de reiterar a importância do mercado dos EUA para o café e outros produtos, observou que o cultivo e estreitamento da amizade com aqueles permitiriam
continuar a desfazer as intrigas e os pérfidos manejos dos nossos invejosos de sempre e dos adversários ocasionais que as questões de fronteiras nos têm trazido. Agora mesmo, como no passado, o Governo do Peru está em campo, solicitando a intervenção dos Estados Unidos contra o Brasil e contra o Chile. Em Buenos Aires o atual Ministro das Relações Exteriores do Peru, Sr. Prado Ugartecho, disse que o seu governo não duvidaria fazer as maiores concessões aos Estados Unidos e até a pedir o seu protetorado. […] Não há de ser com uma política de alfinetadas, tornando-nos desagradáveis aos Estados Unidos como desejariam os impotentes inimigos que eles contam aqui e em quase toda a América Espanhola que poderemos inutilizar em Washington os esforços dos nossos contendores. (25)
Rio Branco reiterou tais argumentos em fevereiro de 1909, em despacho para o embaixador Joaquim Nabuco em Washington, pelos quais fica nítido o caráter utilitário que emprestava à aproximação, pois esperava ampliar a liberdade de movimentos da chancelaria brasileira no seu contexto imediato.
Argentinos - parceiros e rivais: a questão alfandegária
O mercado brasileiro, desde longa data, desempenha papel expressivo no funcionamento da economia da Argentina. Segundo dizia-se, o general Mitre afirmava que "el Brasil es una nación que Dios ha puesto donde está, para enriquecer la Argentina". (26) Mesmo assim e apesar de os produtos procedentes da Argentina, sobretudo trigo em grão e farinha, figurarem nas primeiras posições no rol das importações brasileiras, os vizinhos do Prata sempre lutaram a favor do incremento das suas vendas no Brasil. Significativo foi o debate que se travou em 1906 na imprensa portenha a respeito das relações comerciais com o vizinho do norte, suscitado pela manutenção, em junho, da redução alfandegária brasileira que beneficiava a farinha de trigo importada dos Estados Unidos. O tratado de reciprocidade comercial desejado pela imprensa e governo argentinos, defendido até por razões de natureza política por Assis Brasil, ministro do Brasil em Buenos Aires, não teve acolhida no governo brasileiro, ou, mais precisamente, de Rio Branco, (27) que não se deixou impressionar pela maré montante dos jornais portenhos. Em artigo publicado como matéria do próprio Jornal do Commercio, mas segundo todas as indicações fora por ele mesmo redigido, contestou os argumentos levantados por uma parte daqueles jornais e, numa demonstração de simetria de atitudes no que dizia respeito às relações comerciais do seu país com a Argentina e Estados Unidos, concluiu que não havia por que ter um relacionamento preferencial com o vizinho do Prata em razão do seu limitado mercado consumidor para as necessidades brasileiras decorrentes do contínuo crescimento da produção cafeeira. O pensamento do Ministério das Relações Exteriores, dizia, fora torcido quando noticiou-se que a redução de 20% nos direitos de importação concedida pelo Brasil a certos produtos norte-americanos (28) deveu-se à livre entrada do café brasileiro nos Estados Unidos. Esta não fora a razão principal, uma vez que o fundamento da redução decorria do fato de os Estados Unidos comprarem a metade da produção anual brasileira. A Argentina importava 120.000 sacas por ano contra 6.100.000 dos Estados Unidos, 2.000.000 da Alemanha, 748.000 da França, 400.000 da Holanda e 300.000 da Bélgica. Nenhum desses países, à exceção dos Estados Unidos, gozavam da redução de 20% na taxa alfandegária de suas exportações para o Brasil. (29) Situação inversa representava o mercado brasileiro para a produção argentina, pois era "o principal ou antes o único mercado para as suas farinhas e […] vai nele ganhando terreno todos os dias a ponto de haver suplantado completamente as farinhas americanas. Cabe, portanto, à Argentina que nos vende muito e compra pouco, fazer concessões aduaneiras ao Brasil sem nos pedir favores em troca." (30) Em tais acordos, dizia, "nenhum país se deixa levar […] pelo sentimentalismo ou por espírito de camaradagem. Todos procuram atender aos seus interesses". O arrazoado fechava-se com a observação de que o fato de o Brasil ser e desejar ser sempre bom amigo da Argentina não poderia ser levado em consideração, pois a amizade não entraria em conta em questões de intercâmbio comercial. (31) De qualquer forma, as relações comerciais entre os dois países mantinham um fluxo praticamente invariável, com saldos amplamente favoráveis ao país do sul. Se pouca coisa mudava naquelas relações, o mesmo não ocorria nas de natureza política, como que a contrariar a lógica econômica. Aliás, na história das relações bilaterais Brasil-Argentina são constantes os momentos de aguda rivalidade entremeados por aqueles de extrema cordialidade. Da mesma forma, as aproximações, afastamentos e reaproximações do Paraguai e Uruguai em relação a um ou ao outro rival eram, até recentemente, mutuamente monitorados com a preocupação de divisar aspirações hegemônicas.
A disputa naval
O general Júlio Roca, ao concluir sua segunda gestão presidencial, em outubro de 1904, deixou as relações da Argentina num elevado nível de concórdia com o vizinho do norte. (Fraga 1994, 45). A rivalidade, todavia, permaneceu latente e afloraria logo após a discussão e aprovação do projeto de rearmamento naval pelo Congresso Nacional brasileiro. (Moneta 1973, 70). Nesse mesmo ano, o ministro plenipotenciário argentino adepto das boas relações com o Brasil, o citado Gorostiaga, deixou o Rio de Janeiro. Quando o vice-presidente argentino Figueroa Alcorta assumiu a presidência, no início de 1906, em virtude do falecimento do titular Manuel Quintana, e designou Estanisláo Zeballos, rival de Rio Branco desde o litígio lindeiro de Palmas, para, pela terceira vez, chefiar o Ministério das Relações Exteriores argentino, a rivalidade subiu de nível e chegou a ameaçar a paz entre os dois países (Fraga 1994, 49). Em 1907 o sul do continente, conforme afirmou Ferrari (1980), "se transformou em um campo magnético, cujos pólos eram Rio de Janeiro e Buenos Aires, Zeballos e Rio Branco". (Ferrari 1980, 689).
Rio Branco assumiu o MRE num momento em que a marinha de guerra do Brasil encontrava-se reduzida nos seus efetivos e no número de navios, em decorrência das convulsões políticas do início da República, em especial a Revolta da Armada (1893-1894) contra Floriano. (Bittencourt 2012, 27). Na opinião interna era ponto pacífico que o País estava necessitando de se rearmar no oceano, por razões de prestígio e por precaução contra eventuais agressões extracontinentais ou mesmo contra possíveis afrontas ao amor próprio nacional oriundas do contexto sul-americano. O estado da defesa nacional era preocupação antiga do Chanceler, (32) que por isso estimulou o desenvolvimento de um projeto de rearmamento naval bem como a conscrição militar (Backeuser 1945, 22). O caráter pacífico da nacionalidade não implicava, no seu entender, manter o País em estado de fraqueza militar, pois os conflitos independiam da vontade nacional. Além disso, o extenso litoral, a vastidão do interior e o exemplo de nações vizinhas que se armaram obrigavam o Brasil a dotar-se dos necessários elementos de defesa. Forças armadas equipadas e povo com educação cívica e militar eram necessários à garantia da soberania e da paz. Por isso mesmo, Rio Branco em momento algum aceitou sequer falar sobre redução do plano naval sob pressão da Argentina. Reivindicava para o seu país o direito de ser tratado como ela havia sido quando, em anos anteriores, encomendara vários navios. (33) Em discurso pronunciado em 11 de junho de 1908 no Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, por ocasião da conferência do visconde de Ouro Preto sobre a batalha naval do Riachuelo, Rio Branco, assertivo, enfatizou que a nação, previdentemente, deveria estar preparada para a defesa "de seu território, dos direitos e da sua honra, contra possíveis provocações e afrontas" (34), mas, para diluir receios, mandou um recado claro ao governo argentino quando lembrou que na hipótese insensata de o Brasil ter plano de ataque contra países vizinhos as encomendas de unidades navais recentemente feitas "não seriam de navios só capazes de operar no alto mar ou ao longo do nosso dilatado litoral". (Rio Branco 1948, discursos:170-71; Lins 1965, 403).
Existe a versão de que o programa naval brasileiro de 1906 tenha sido inspirado nas ideias de Sir Hugh Tennynson d'Eyncourt, que representaria os interesses da firma inglesa Vickers Armstrong, que, com efeito, recebeu a encomenda de três encouraçados (Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro) de grande porte, tipo dreadnought. O Brasil não chegou a receber o Rio de Janeiro, pois o vendeu à Turquia, o que acarretou o cancelamento da construção das unidades que lhe dariam apoio e, assim, o programa naval de 1906 do ministro almirante Alexandrino de Alencar (35) ficou reduzido a 2 dreadnoughts, 2 scouts e 10 destroyers. (Martins e Cozza 1997, 83-85, 99-100; Bittencourt 2012, 31).
A reiteração do caráter pacífico das encomendas navais não surtia efeito entre os argentinos, que as viam como desafio à primazia naval do seu país na região. A política do Brasil em relação à sua marinha de guerra adquiria para o governo platino, segundo Etchepareborda, "real periculosidade", pois "representava a ruptura do equilíbrio naval sul-americano". O afã argentino de se rearmar obedecia, também, a desígnios imperialistas de uma nação orgulhosa de si ao completar cem anos de vida independente. (Etchepareborda 1978, 82, 85). Depois de intenso debate interno, o governo argentino, em 1908, decidiu-se pela compra de dois encouraçados tipo dreadnought de 27.500 toneladas (Moreno e Rivadávia). (Tulchin 1990, 87). Com a queda de Zeballos (junho de 1908), as relações entre os dois países melhoraram sensivelmente. Roque Sáenz Peña, na condição de presidente eleito, visitou o Brasil em 1910 e, logo em seguida, ele e Rio Branco puseram fim à disputa naval. Em 1915, os citados encouraçados foram incorporados à armada da Argentina, que assim recuperou a supremacia naval na região.
O "triângulo" ABC e a noção de influência compartilhada
O receio do imperialismo, mormente pelas práticas agressivas com que se manifestava, era um sentimento bem presente à época, do qual Rio Branco não escapava. Embora sem alimentar paranoias ou perder o senso de medida, soube respaldar-se na repulsa que a agressividade das grandes potências provocava na opinião para agir com a firmeza necessária em situações que poderiam gerar arranhões à soberania nacional. Ao assumir a pasta, o Barão acumulara uma experiência de 26 anos fora do País, a maior parte deles passada entre Paris, Londres e Liverpool. Estudioso e frio observador, teve oportunidade de conhecer de perto o núcleo do capitalismo industrial na sua etapa imperialista, bem como de acompanhar as atividades das grandes empresas, que não raro atuavam com cobertura diplomática dos governos de seus países de origem. Na questão do Acre, a primeira que enfrentou imediatamente após a assunção da chancelaria, agiu como alguém que conhecia a linguagem e maneira de atuar dos financistas e especuladores internacionais.
Na concepção de Rio Branco, a melhor maneira de se proteger contra atentados à soberania era garantir a estabilidade política da região. A esse propósito, em 1904 trocara ideias com o ministro plenipotenciário argentino no Rio de Janeiro, Manoel Gorostiaga, "sobre a conveniência de um tratado de arbitramento geral entre o Brasil e a República Argentina, e sobre a utilidade de algum acordo entre as duas Repúblicas e a do Chile", tendo em vista pôr fim às revoluções na região. Para o chanceler, agitações e desordens frequentes desacreditavam "na Europa e nos Estados Unidos todos os latinos ou latinisados da América", retardavam ou paralisavam seu progresso e constituíam "um verdadeiro perigo […] em futuro não muito remoto […] para os países da América Latina, devastados pelas guerras civis, se ainda assim o estiverem, e não é provável que os ampare a chamada doutrina de Monroe, porque na América do Norte também haverá excesso de população, política imperialista e já ali se sustenta o direito de desapropriação, pelos mais fortes, dos povos incompetentes". O espírito revolucionário não se restringia a certos vizinhos, mas existia também no Brasil e, "até certo ponto", na Argentina. (36) Assim, em favor da estabilidade, Rio Branco buscou uma política de equilíbrio, oposta a sonhos imperialistas ou a projetos de hegemonia, procurando desenvolver uma cordial inteligência com a Argentina e o Chile. (Lins 1945, 613). Isso combina com a concepção oligárquica de nações e com a de influência compartilhada, reconhecida por Rio Branco como a única possível ao Brasil na vertente atlântica da América do Sul. Ambas repousavam em concepções realistas e pragmáticas, pois guardavam a expecativa de que a amizade entre as três repúblicas contribuiria para impedir intervenções de uma delas em outro país de menor expressão, o que deixaria o Brasil mais à vontade no contexto sub-regional, conforme afirmaria no citado despacho de 31 de março de 1906 para a legação em Washington. Em novembro de 1904, deu os primeiros passos nessa direção quando em correspondência para o ministro do Brasil em Buenos Aires tratou da conveniência de se criar, pelos três principais países da América do Sul, um instrumento legal que levasse a atitudes voltadas para a paz e a ordem na região. (37) Nesse momento, havia convergência no pensamento das chancelarias do Rio de Janeiro e Buenos Aires, (38) pois o presidente Julio Roca foi também defensor da atuação conjunta dos três, a fim de se constituir o que se designou por "Triângulo ABC". Mais adiante, Puga Borne (ministro das Relações Exteriores do Chile) e Lorenzo Anadón (representante da Argentina naquela capital) chegaram a minutar um projeto de tratado para regular as relações entre os países do ABC. Rio Branco também fez sua minuta, mas o assunto não prosperou, sobretudo em razão da tensão então existente nas relações Brasil-Argentina. Na concepção de Rio Branco, o ABC não incluiria equivalência naval, a qual descartava com veemência, nem se destinava a contrabalançar ou fazer oposição à influência norte-americana. (39) A documentação é reiterativa nesse sentido. Mesmo não se concretizando, a eventual entente motivou preocupação nas nações menores da área que tinham alguma pendência com integrantes do ABC, (40) que, assim, adquiria um ar de entente do Sul. Aos peruanos, especialmente, conforme informou Nabuco, pois tinham a questão de Tacna e Arica com o Chile e a de limites com o Brasil. (41) Embora, ao tempo de Rio Branco, o ABC não tenha ido além da fase preliminar de negociações, tentou-se, sem sucesso, uma atuação concertada quando da Quarta Conferência Internacional Americana, realizada em 1910, em Buenos Aires.
Observações finais
O Brasil, após a consolidação do regime republicano instituído em 1889 e a implantação do sistema oligárquico na gestão Campos Sales, que também encaminhou a solução do crônico problema financeiro, ingressou, na administração Rodrigues Alves, em um período de tranquilidade política e de realizações materiais. Os anos de 1902 a 1918 correspondem, a nosso ver, ao auge da Primeira República, até porque nele se destaca o brilho da larga gestão de Rio Branco no MRE. Em termos econômicos, a Primeira Republica caracterizou-se pela expansão da economia agroexportadora, cuja especialização foi levada aos seus limites máximos. O alinhamento Washington-Rio de Janeiro em boa parte foi adequação aos vínculos comerciais já solidamente estabelecidos entre os dois países. Os EUA, com o trunfo que lhes davam as dimensões de seu mercado, dispunham de um eficaz meio de pressão para forçar a obtenção de vantagens aduaneiras. Para o Brasil, a livre entrada concedida ao café tinha um custo, sobretudo pelo desestímulo ao processo de industrialização em razão da entrada maciça de produtos industrializados facilitada pelo rebaixamento de direitos de alfândega às mercadorias procedentes dos EUA.
Embora o Chanceler não tenha inaugurado a inflexão da política externa brasileira em direção aos Estados Unidos, deu a ela um sentido utilitário, além de ter consolidado e aprofundado tendências. Rio Branco não temia o expansionismo dos EUA e era compreensivo com a ação deles na América Central (42), o que lhe facilitou o cultivo da amizade norte-americana, esta vista como neutralizadora de eventuais ingerências nas questões internacionais do Brasil, que, assim, poderia ter um aumento virtual nas suas margens de movimentos na sub-região. Dir-se-ia que Rio Branco perseguia uma política de hands off na área. A aproximação, como ele a concebia, não implicava ver seu país em posição de caudatário, até porque não estava vinculada a compromissos. Por outro lado, não se traduziu em apoio norte-americano ao Brasil em suas pendências internacionais; apoio, aliás, nunca solicitado por Rio Branco. Independente de estratégia, a aproximação levada a efeito por Rio Branco, entusiasticamente coadjuvado por Nabuco, foi unilateral, isto é, sem a equivalência do governo de Washington, cuja diplomacia estava mais voltada para a obtenção de vantagens alfandegárias e comerciais do que apoiar as aspirações da diplomacia brasileira em elevar seu status no concerto internacional. (Bueno 2003, 164; Smith 1991, 67; Reis 2012, 109; Pereira 2012, 11). O próprio Chanceler, perto do final de sua gestão, desencantou-se com a diplomacia norte-americana. De qualquer forma, a aproximação entre os dois países não pode ser vista como um objetivo em si mesmo, nem primordial; o mais importante acabou sendo sua visibilidade, embora não planejada. Rio Branco movimentou-a como uma peça, cujo alcance só pode ser aquilatado ao se considerar o jogo inteiro, cuja meta primeira foi a solução das questões de fronteira ainda pendentes. A grande obra de Rio Branco como ministro foi concluir a tarefa na qual se envolvera antes de assumir a chancelaria, dando sequência à obra iniciada no período colonial e continuada pelos diplomatas do Império, de fixação dos limites do território nacional mediante o fechamento definitivo de suas fronteiras por meio de arbitramentos com a Argentina (questão das Missões, 1895) e França (questão do Amapá, 1900), na condição de advogado do Brasil, e de tratados, quando chanceler, com a Bolívia (questão do Acre, 1903), Equador (1904), Holanda (Guiana, 1906), Colômbia (1907), Peru (1909) e Uruguai (1909). (Goes Filho 2002, 115). O sucesso nos movimentos impostos pela defesa da soberania e naqueles motivados ou conectados à política de prestígio deu nova presença ao Brasil no cenário internacional, no qual podia se apresentar como uma nação territorialmente satisfeita, rearmada no oceano com o que tinha de mais moderno no mundo, com os compromissos financeiros em dia, sediando a Terceira Conferência Internacional Americana, marcando presença na Segunda Conferência de Paz em Haia, sem problemas de fronteira e desobrigado de compromissos internacionais. Segundo o próprio Rio Branco (apud Viana Filho 1959, 393), seu país elevava-se a outro patamar no concerto internacional, desinteressando-se das estéreis questões entre as nações sul-americanas para atuar em um círculo mais elevado, o das grandes amizades internacionais.
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1
"Censuras platinas",
O Paiz, Rio de Janeiro, 18 jan. 1905;
Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 19 jan. 1905.
2
Arquivo Histórico do Itamaraty (AHI). Carta de Rio Branco ao barão Homem de Mello, 13 set. [1887?].
3
AHI.34.6/V, maço 1, pasta 1 (Rio Branco a Quintino Bocaiúva. Liverpool, 18 dez. 1889).
4
AHI. 34.6/I, maço 74, pasta 1 (Rio Branco a J. Nabuco. Berlim, 30 ago. 1902).
5
"Mil millones de reis",
Sarmiento, Buenos Aires, 27 ago. 1907; "El Brasil en el Continente",
La Prensa, Buenos Aires, 15 jan. 1905.
6
AHI. Veja-se, por exemplo, despacho para Washington, 29 dez. 1907.
7
AHI, datada do Rio de Janeiro, em 15 dez. 1908.
8
AHI. Despacho para Washington, 16 mar. 1910. (Rio Branco a Rinaldo de Lima e Silva).
9
FONSECA JR., 2012, 141; PERKINS, 1964, 199-200; BURNS, 1966, 150-51; FOHLEN, 1967, 51-52; RENOUVIN, 1969, 471; FENWICK, 1965, 59; RENOUVIN & DUROSELLE, 1967, 171. BANDEIRA, 1973, 168; RIPPY, J. Fred, "Antecedents of the Roosevelt Corollary of the Monroe Doctrine" In: WILLIAMS, 1960, 511-15. O texto do
The Roosevelt Corollary está às p. 530-31.
10
Apud FENWICK, 1965, 59; FOHLEN, 1967, 51-52; PERKINS, 1964, 200; RENOUVIN, 1969, 471; JULIEN, 1970, 95-98, 104-106. A mensagem do presidente Roosevelt foi comentada e em parte transcrita pelo
Jornal do Commercio, Rio de Janeiro, 14 jan. 1905. PECEQUILO, 1999, 50-53.
11
O Paiz, Rio de Janeiro, 10 dez. 1905.
12
"La doctrina de Roosevelt",
La Prensa, Buenos Aires, 15 ago. 1905; VIDAL, Gil. "A Venezuela e a doutrina Monroe".
Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 4 jan. 1905; DONGHI, 1972, 284.
13
VIDAL, Gil. "O novo monroismo e a imprensa ingleza",
Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 27 jan. 1905; SILVEIRA, 2000, 99.
14
AHI. Despacho reservado para Washington, 31 jan. 1905 (Rio Branco a Gomes Ferreira). Vejam-se Bandeira (1973, 168-69) e Costa (1968, 200-202).
15
AHI. Despacho reservado para Washington, 31 jan. 1905, cit.
16
AHI. Despacho reservado para Washington, 31 jan. 1905, cit.
17
AHI. Manuscrito aposto ao ofício de Buenos Aires, 31 dez. 1905.
18
AHI. Despacho para Washington, 31 jan. 1905 (Rio Branco a Gomes Ferreira).
19
AHI. Despacho para Washington, 2 abr. 1903.
20
Grenzboten, Berlin, 1906.
21
Constou na imprensa do Rio de Janeiro que o ministro das Relações Exteriores da Argentina, Larreta, lastimou não ter tido a ideia antes de Rio Branco. Cf. M.C.G. - "Cartas Argentinas",
A Tribuna, Rio de Janeiro, 13 jan. 1905.
22
O Paiz, Rio de Janeiro, 8 e 17 jan. 1905; COSTA, 1968, p. 65-68.
23
"Política Americana",
O Paiz, Rio de Janeiro, 8 jan. 1905.
24
"As embaixadas",
O Paiz, 17 jan. 1905.
25
AHI. Despacho reservado para Washington, 31 jan. 1905, cit.
26
Informação dada pelo
El Diario, "La buena política", Buenos Aires, 5 ago. 1910. Em 1997, o analista argentino das relações internacionais Carlos Escudé afirmou: "[…] el Brasil es nuestra gallina de los huevos de oro […]", (
Clarín, 19 jul. 1997 apud ONUKI, J. "Mercosul: crise e futuro",
Carta internacional, nº 84, 2000, p. 5).
27
AHI. Ofícios de Buenos Aires, 6 e 27 dez. 1906.
28
A redução de 1904 foi renovada em junho de 1906. Abrangeu: farinha de trigo, leite condensado, manufaturas de borracha, relógios, tintas (exceto as de escrever), vernizes, máquinas de escrever, caixas frigoríficas, pianos, balanças, moinhos de vento. (Decreto 6.079 de 30 de junho de 1906.
Coleção de Leis dos Estados Unidos Brasil, 1906 (v. 1, 705).
29
AHI. 34.6, A-7, G-3, M-1.
30
AHI. 34.6, A-7, G-3, M-1.
31
AHI. 34.6, A-7, G-3, M-1.
32
AHI. Carta de Rio Branco ao Barão Homem de Mello, 5 set. 1882.
33
AHI. Despacho para Washington, 13 dez. 1906. Um exemplo de respaldo a essa posição, por parte da imprensa, é
O Rebate, São Paulo, 6 out. 1906.
34
O discurso repercutiu em Buenos Aires. O
La Nación publicou-o com o título: "A palavra de um estadista - Como se faz política internacional" (trad. nossa). Foi utilizado como reforço de argumento pelos argentinos favoráveis ao armamentismo.
35
O plano naval de 1904 do ministro almirante Júlio de Noronha foi abandonado em razão dos novos conceitos de guerra marítima decorrentes da batalha de Tsushima (maio de 1905), que deu a vitória ao Japão na guerra contra a Rússia.
36
AHI. Despacho para Buenos Aires, 22 nov. 1904.
37
AHI. Ofício de Buenos Aires, 22 nov. 1904.
38
AHI. Despacho para Buenos Aires, 3 set. 1904.
39
O projeto do ABC, segundo Ricupero (1995, 93), seria complementar à aliança não escrita com os Estados Unidos.
40
AHI. Ofício confidencial de Montevidéu, 20 dez. 1907 (Xavier da Cunha a Rio Branco).
41
AHI. Despacho para Washington, 29 dez. 1907.
42
La Nación, B. Aires, 26 jul. 1906. Veja-se, também, Caetano (2012, 168).
